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城市垃圾处理外包中政府履责探究

时间:2019-08-19 14:59作者:乐枫
本文导读:这是一篇关于城市垃圾处理外包中政府履责探究的文章,政府通过外包的方式将城市生活垃圾交由市场或社会组织提供,并不意味着 其责任转移,为保证外包优势,本文认为研究政府在城市生活垃圾处理外包中的 履责状况意义重大。

摘 要

  近年来,我国城市经济发展迅猛,"城市病"也随之而来,"垃圾围城"成 为不少城市健康发展的阻碍。生活垃圾处理不当不但有损市容市貌,降低人民生 活质量,更甚者会导致环境恶化。我国由制定"两型社会"基本国策到"绿色展,建立美丽中国"口号的提出,彰显中国政府对环境重视和走可持续发展道路 的决心。目前各界人士逐渐将目光聚集到城市生活垃圾处理,要求建立完善的城 市生活垃圾处理体系,加快城市生活垃圾处理效率和质量,促进"永续城市"乃 至"和谐城市"的建立。城市生活垃圾处理作为公共服务于政府而言任重道远。 传统由政府垄断处理城市生活垃圾成效不太显着,目前国内外众多城市打破传统 的藩篱将外包引入城市生活垃圾处理中来。

  政府通过外包的方式将城市生活垃圾交由市场或社会组织提供,并不意味着 其责任转移,为保证外包优势,本文认为研究政府在城市生活垃圾处理外包中的 履责状况意义重大。文章以武汉市作为切入点,通过对该地生活垃圾处理外包况进行分析,对政府责任的履行进行深入思考。坚持政府"掌舵者"角色定位, 完善相关法律法规,推进城市生活垃圾处理实现产业化,推动多主体参与的同时, 既要预防"外包失灵"又要预防"政府失灵".通过相关资料查找,借鉴日本、 德国政府在城市生活垃圾处理外包履责有益经验的基础上,尝试探讨出我国政府 在城市生活垃圾处理外包中的履责路径。

  关键词:城市生活垃圾;垃圾处理;公共服务外包;政府责任

城市生活垃圾

Abstract

河南快三开奖结果   In recent years, the rapid development of China's urban economy, "urban disease" also followed, "garbage siege" has become the obstacle to the healthy development of many cities. Improper disposal of household garbage will not only damage the appearance of the city, reduce the quality of people's life, but also lead to environmental degradation. From the basic state policy of "two-oriented society" to the slogan of "green development, building a beautiful China", the Chinese government shows its determination to attach importance to the environment and take the road of sustainable development. At present, people from all walks of life gradually focus their attention on the treatment of urban household garbage, demanding the establishment of a sound urban household garbage treatment system, accelerating the efficiency and quality of urban household garbage treatment, and promoting the establishment of "sustainable city" and even "harmonious city". Municipal solid waste treatment as a public service to the government has a long way to go. Traditionally, the government monopolizes the treatment of urban household garbage, but the effect is not very significant. At present, many cities at home and abroad break the traditional barriers and introduce outsourcing into urban household garbage treatment.

  In order to ensure the outsourcing advantages, this paper believes that it is of great significance to study the responsibility of the government in the outsourcing of municipal solid waste treatment. This paper takes Wuhan city as the entry point, analyzes the situation of domestic waste treatment outsourcing in this city, and deeply thinks about the fulfillment of government responsibility. We should adhere to the government's position as the "leader", improve relevant laws and regulations, Promote the industrialization of urban domestic waste treatment, and prevent both "outsourcing failure" and "government failure" while promoting multi-body participation. By referring to the useful experience of Japanese and German governments in the responsibility fulfillment of municipal solid waste treatment outsourcing, this paper attempts to explore the path of the situation of government's responsibility in the outsourcing of municipal solid waste treatment in China.

  Keywords: Municipal solid waste; Garbage disposal; Outsourcing of public services; The government responsibility

目录

  第1章绪论

  1.1研究背景和意义

  1.1.1研究背景

  自人类出现以来,生活垃圾随之出现,早期人类生活范围较小,经济发展较为落后,生活垃圾带来的危害甚微。现代工业革命后,城市化水平得到大幅提升。城市化为我们带来便利生活的同时也带来了"城市病",城市生活垃圾处理是其中较为突出的问题。城市生活垃圾清运量与城市生活垃圾产生量之间的矛盾、生活垃圾种类日益多样化和垃圾处理技术的矛盾日益凸显导致城市生活环境质量每况愈下,我国城市生活垃圾处理形势严峻,亟需破除"垃圾围城"的困境。中国统计年鉴数据显示,2017年末全国城市生活垃圾清运总量21520。9万吨,其中无害化处理能力为21034。2万吨,无害化处理中卫生填埋为12037。6吨、焚烧8463。3吨、其他533。2吨。在生活垃圾处理无害化率总体水平达到97。7%的情况下,卫生填埋高达55。9%,焚烧占39。3%,其他仅占2。48%,未来得及处理的垃圾则直接集中堆积,资源化程度较低。这种垃圾处理方法占据有限的土地资源,加剧人地矛盾,由于居民"邻避效应"意识加强,垃圾处理点选址也更加艰难。长久以来城市生活垃圾处理由政府垄断,主要由各市环境卫生部门负责执行。该部门扮演"运动员"和"裁判员"双重角色,政企合一的体制造成政府财政压力过大、垃圾处理效果不佳等问题。

  2009年国家财政部等九个部门联合下发《于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》至2016年《国院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》等相关政策出台,各省纷纷以外包推动公共服务市场化进程。此外《中国国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》鼓励民间资本投入到市政建设、医疗、垃圾处理等公共服务中来,充分发挥社会资本力量。中共十八届三中全会提出扩大政府购买公共服务,对事务性管理服务均可引入竞争机制,采用合同、委托等方式实现服务外包。政府通过外包的形式将城市生活垃圾交由有资质的公司或社会组织处理以达到吸引社会投资和高质高效的目的。但政府在城市生活垃圾处理外包中仍存在大包大揽、"寻租"、角色定位混乱等问题,使得市场难以在该领域对资源配置起决定性作用,甚至出现市场混乱、损害大众利益的现象。武汉市政府在城市生活垃圾处理外包方面进行了一系列有益探索:例如建立制度化管理机制、政府公开招标、丰富外包形式。这些做法在城市活垃圾处理外包上取得一定成效,但仍无法从根本上解决其中的很多问题。例如:政府角色定位不准确、制度供给不足、产业化程度低、社会组织力量薄弱、合作共建机制不健全等问题。城市生活垃圾处理外包并不代表政府责任让渡,政府只是将具体服务项目交与专业的企业和社会组织,在城市生活垃圾处理外包中仍需政府承担起相应责任。政府如何扮演好在城市生活垃圾处理外包中的角色、如何在城市生活垃圾处理外包中选择一条履责路径?这是值得我们认真深入思考的问题。

  1.1.2研究意义

  城市生活垃圾处理外包作为一项应用性研究,具备理论意义和现实意义。

  (1)学术价值

  当前针对公共服务外包,国内外学者存在分歧,虽大多数学者对政府该行为表示支持,但不少专家持反对态度,那么在公共服务外包方面进行更深层次的思考就存在必要性。本文结合新公共管理相关理论,分析城市生活垃圾处理外包与政府责任之间的关系,通过失灵理论、社会治理理论阐述政府履责在城市生活垃圾处理外包中的必要性。此外,通过对武汉市生活垃圾处理外包中政府履责问题进行探究,试图寻找政府在城市生活垃圾处理外包履责路径,这有助于丰富和扩展公共管理学、行政管理学等相关理论。

  (2)应用价值城

  市生活垃圾处理迫在眉睫,也将成为新世纪我国发展要客观面对的一个难题。不科学的垃圾处理方式会导致垃圾中有害物质深入土壤造成土壤污染,随雨水汇入江河则会造成水污染,长期风吹日晒蒸发形成有害气体,这些都会给人类带来各种生理乃至心理问题。据统计在我国600多个大中型城市,截止2014年生活垃圾总量高达1.79亿吨,位居世界第二,垃圾产量年均增速8%-10%,少数城市增速更甚,垃圾处理任重而道远,研究垃圾处理外包具有重大现实意义。一是以武汉市为切入点,分析政府在城市生活垃圾处理外包中履责不到位之处,该市生活垃圾处理的做法和经验会对我国中西部城市提供一定借鉴意义。二是城市生活垃圾处理外包可以提供更多就业岗位,缓解就业压力,利于社会稳定和谐发展。三是有利于缓解城市人口与城市环境容量压力。城市人口日益增加,生活垃圾量增速超过清运量的情况下,垃圾处理外包能够有效提高垃圾处理效率和质量,提升市容市貌。四是为积极响应建立环境友好型城市国策,为创建全国文明城市打下坚实的环境基础。

  1.2国内外研究述评

  1.2.1国内研究现状

  城市生活垃圾处理问题刻不容缓,"垃圾围城"成为许多城市发展困境,不少学者面对该现状纷纷寻找"解围"之路。公共服务外包的理论实践主要源于国外,我国学者对此领域研究较晚,主要基于国外学者相关理论和实践,结合我国现有国情进行研究。

  (1)关于公共服务外包初步的研究

  宋世明(2000)主要对公共服务外包内涵加以总结。指出公共服务外包中政府不能是"运动员""裁判员"双重身份,引入竞争机制到公共服务领域是政府角色转变的利器,保障公共服务高质高效。此外公共服务外包不能仅由政府独断专行,由于公民对公共服务的资源和提供方式具有选择权,所以公民也应该参与进来。[1]涂晓芳(2004)认为公共服务是政府、企业和社会组织等多主体处理公共事务的产物。仅由政府提供公共服务可能会产生高消耗、低产出等问题。[2]孙学玉(2013)指出随着我国社会主义市场经济体制建立、市场秩序逐步完善,社会组织更加具有竞争力。在此背景下,政府可尝试由市场提供公共服务,以外包促公共服务高质高效。[3]陈振明(2006)在《竞争型政府》中将"合同"概念引入公共服务外包活动中,强调政府应以平等协商取代强制性手段。[4]

  (2)关于政府在公共服务外包中责任履责重要性的研究

河南快三开奖结果   陈仰东(2011)强调在提供公共服务中无论是政府大包大揽还是完全市场化均是不科学的,政府主导市场辅之才是有效手段,否则不但不能确保公共服务高质高效,更可能造成公共服务不均等化。[5]占国彬(2011))指出公共服务外包不可避免会产生风险,而规避风险的方法则是提高市场的竞争力和政府的监管能力。[6]王薇(2012)认为政府不是魔法无边的,由于自身存在缺陷,在提供公共服务过程中不可避免存在效率低下、供需不平衡等问题,政府在公共服务领域进行跨越式改革时应认识到成功的改革是以政府承担相应责任为保证。[7]陈光(2012)从全球视角解读政府在城市生活垃圾处理中的作用,环保问题倍受全球瞩目,城市生活垃圾处理作为城市环卫的重要组成部分,只有不断优化管理体制才能有效地决城市垃圾处理问题。[8]石佑启、张水海(2012)认为随着社会发展进步,城市水平提高,要求政府提供的公共服务日益增多,政府精力有限的情况下面面俱到难免出现失误,对于可由市场提供的公共服务政府可以外包的形式交由有资质的企业或社会组织负责,此时政府可集中财力、物力、人力在市场无法起作用的公共服务上,但政府要积极承担在外包中应有的责任。[9]马旭红(2015)研究政府在公共服务市场化中责任缺失问题,指出我国政府在向服务型政府转变的过程中政府责任不到位问题已经引起国家领导人高度重视。[10]王璐(2016)认为社会发展进步,居民对生活环境质量越加注重,为满足人民对公共服务的需求,部分城市基础设施已经逐渐转包给有资质的企业或社会组织进行。公共服务做到外包离不开政府职能转变,政府失职会带来公共服务不平衡和效率低下的风险。[11]

  (3)关于公共服务外包可行性研究郭智谋、王翔(2018)谈及城市生活垃圾处理外包时指出其中存在很大的市场竞争力,但由于相关政策不够健全、资金投资少等原因使得有资质的企业和组织机构对承接政府外包项目持观望态度,要不断完善多主体参与的对策。[12]王俊豪、王建明(2005)整合近年来有关城市垃圾处理的相关政策指出未来我国在城市生活垃圾处理上会更加注重激励性政策的出台。[13]蔡宇辰(2016)指出由政府"单一"处理城市生活垃圾成为抑制垃圾处理的重要因素。从新公共管理视角下提出将竞争机制引入城市生活垃圾处理中是有必要的,将此项公共服务外包出去才能较大程度上提高城市生活垃圾处理效率和质量。[14]王浦劬(2010)认为政府职能繁杂,在提供公共服务过程中由政府一家独大、财源有限的情况下难以保证公共服务"供需平衡"和有效性,公共服务外包则是不错的选择。[15]刘健(2011分析城市生活垃圾处理效率低下的主因是垃圾处理中主体竞争力不足,因此提出对城市垃圾处理外包营造公平有序的竞争环境。[16]张立立(2013)强调政府将城市生活垃圾处理外包后认为服务外包也是责任外包,对外包出去的城市生活垃圾处理缺乏必要的监管,导致垃圾处理效果达不到预期水平。[17]彭湣皓(2014)从委托-代理视角对公共服务外包的可行性进行论证,厘清外包主体间的关系,为解决政府"外包失灵"提供有益参考。[18]

  1.2.2国外研究现状

  城市化水平较高的西方国家较早面临着提供公共服务带来的压力,通过大刀阔斧的政治改革后,形成了适合本国国情的处理模式。西方发达国家相当部分的公共服务外包以的形式市场化,甚至达到企业化的程度,目的就是为了减少政府压力,实现公共服务高质高效。上世纪80年代以来,国外学者对公共服务外包进行不懈的研究,其内容丰富,涵盖范围较广。

  (1)关于公共服务外包初步研究

  被称为"民营化之父"的E.S.Savas(2003)在《民营化与公私有部门的伙伴关系》中强调公共服务生产者和提供者可分离,这为公共服务外包打下了坚实理论根基。[19]戴维?奥斯本(1996)在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》中"企业家政府理论"指出政府应是"掌舵者",不是"划桨者",这实际上是提出政府将非核心的公共服务交由私人部门,政府只要扮演好监管者、规则制定者的角色即可。[20]YoungChoolChoi(1999)考虑到公共服务外包只是将供给主体转变为承包方,但政府仍然承担其他相应责任。[21]经济合作与发展组织(2007)和Walsh(2007)指出公共服务中政府不再是唯一供给主体,需采用多元化的方式提供公共服务。公共服务外包原理就是在公共服务领域也要存在竞争,以此解决公共服务供给不足、效率低下的问题。[22]

河南快三开奖结果   (2)关于公共服务外包中政府责任研究

  Cooper(2007)等学者指出在教育、养老、基础设施等一些非核心公共服务进行外包后,政府得以从繁杂的公共服务中脱身应更加明确自身责任,更加注重公民对公共服务的诉求,确保服务质量。[23]Cohen(2008)从政府角色定位来看公共服务外包意味政府"生产者"角色的变更,政府责任就会有所改变,这就要及时明确政府责任,避免在政府职能变更过程中由于政府责任缺失而出现制度性问题。[24]DonaldFKeitel(2009)强调由于市场自身存在缺陷,采用竞争方式虽然可以有效防止"外包失灵",但是也无法避免"市场失灵"这就需要政府擦亮眼睛做个睿智的"买家"。[25]TerryL。Cooper(2010)在《行政伦理学:实现行政责任的途径》中指出通过建立完善的内外部监督机制落实政府责任,外部主要是通过党、司法部门、社会舆论的方式对政府行为进行监督,内部则采取上下级、审计部门等方式监管官员在提供公共服务过程中出现失职、渎职等行为。[26(3)关于公共服务外包可行性研究英国(1998)政府通过颁布《地方政府法》采取强制性手段在地方推行公共服务外包。SandraCointreau-LeVine(1994)针对发展中国家提供公共服务的模式进行研究,通过对公共部门和私人机构在处理城市生活垃圾技术、效率、质量等方面的对比,借此提出私人机构参与公共服务的若干模式。[27]ChristineKessides(1993)认为城市生活垃圾处理中除垃圾填埋缺乏竞争力外其他环节均有较强的市场竞争力,通过外包的方式提高城市生活垃圾处理的效率和质量是可行的。[28]VincentIfeanyiOgu(2000)对尼日利亚591户城市居民实地走访,发现政府在城市生活垃圾处理中采取城市生活垃圾处理私有化模式的同时限制公共部门在该领域的干预。经过作者调查得出结论:无论是完全政府提供公共服务还是进行私有化都会存在问题,因此要因地制宜针对不同的城市情况采取不同提供公共服务的方式。[29]Massoud,M。E1。Fadel(2003)通过对黎巴嫩城市固体垃圾处理外包评估,针对当地实际情况尽可能厘清了公共部门和私有机构职责界限,以此来保障公共服务外包中的可行性。[30]JaneLane(2004)指出公共服务外包有利于政府职能转变,由权威型转变为服务型。[31]

  由此可见,国内外学者对于公共服务外包无论是内涵、可行性、政府责任等都有了丰富的研究成果。从公共管理学视角来看多数学者仅笼统地从整体上对公共服务外包进行研究,主要通过定性或简单的定量的分析方式对外包过程中出现的问题进行剖析,较少对专一领域进行深入研究。笔者通过整合国内外文献,以武汉市为切入点,以武汉市政府在处理城市生活垃圾外包中有益的探索以及现存问题为着眼点,试图探究一条城市生活垃圾处理外包中政府履责路径。

  1.3研究方法

  本文主要采用文献研究法、定性与定量结合研究法、比较研究法等调查方法,通过不同的方法收集和整理资料和数据,进一步完善和扩充文章,提高文章的价值。

  (1)文献研究法

  为充分地把握该领域前沿动态,了解当前国内外关于城市生活垃圾处理外包政府履责研究现状,笔者借助中国知网、万方数据库、Springerlink等数据库广泛收集相关资料,同时在学校图书馆查阅了大量相关书籍和资料,结合当前研究现状,进一步明确研究重点。

  (2)定性和定量相结合研究法

  本文采用定性分析方法对武汉市生活垃圾处理外包中政府履责状况进行研究,通过对国家统计局、武汉市统计年鉴、武汉环保局等权威部门发布的相关资料加以整理归类,汇集成图表,利用简单的定量研究的方法对问题进行阐述。

  (3)比较研究法

  该方法主要基于国内外相关文献,结合武汉市政府在城市生活垃圾处理外中履责状况与国外发达国家政府在城市生活垃圾处理外包中履责状况比较,找出我国在城市生活垃圾处理外包中的政府履责不到位的原因,为我国政府在城市生活垃圾处理外包中履责提供有益借鉴。

  1.4创新点及不足之处

  文章创新之处主要有以下几点:首先,研究视角创新性。当前学者对城市生活垃圾处理研究较多,提出将其进行市场化的学者也不在少数。但是从政府责任的角度来研究城市生活垃圾处理外包中存在问题的学者则少之又少。

  其次,多角度研究。本文通过对城市垃圾问题产生进行回顾、以相关理论为基础探讨武汉市生活垃圾处理外包实际情况、国外发达国家城市生活垃圾处理外包政府履责经验比照等阐述政府在城市生活垃圾处理外包中承担责任的重要性。最后,实践性较强。当前,许多学者将我国一线大城市作为研究对象,本文从实际着手,选取"新一线城市"武汉市作为研究对象,通过调查研究找出武汉市在生活垃圾处理外包中政府责任缺失的内容,试图为政府履责找出一条路径。这也为中西部城市在生活垃圾处理外包中政府履责提供有益参考。当然本研究还存在很多不足之处,由于自身知识储备和分析能力不足,对武汉市生活垃圾处理外包现状分析、政府履责存在的问题以及提出的政府履责对策还存在不成熟之处,在以后的学习中需要更加精深钻研。

【由于本篇文章为硕士论文,如需全文请点击底部下载全文链接】

  第2章城市生活垃圾处理相关概述
  2.1概念界定
  2.1.1城市生活垃圾的概念
  2.1.2公共服务外包
  2.1.3政府责任

  2.2相关理论基础
  2.2.1"失灵"相关理论
  2.2.2社会治理理论
  2.2.3新公共管理理论

  2.3公共服务外包模式
  2.3.1独立关系的非竞争性外包模式
  2.3.2独立关系的竞争性外包模式
  2.3.3依赖关系的非竞争性外包模式

  第3章我国城市生活垃圾处理模式发展历程
  3.1城市生活垃圾处理模式
  3.1.1改革开放前城市生活垃圾处理模式
  3.1.2改革开放后城市生活垃圾处理模式

  3.2城市生活垃圾处理模式转换的原因
  3.2.1政府管理理念转变
  3.2.2政府职能转变
  3.2.3城市生活垃圾处理困境"倒逼"其处理模式转变

  第4章武汉市垃圾处理外包中政府履责状况审视
  4.1武汉市生活垃圾处理外包现状
  4.1.1武汉市生活垃圾处理概况
  4.1.2武汉市生活垃圾处理外包管理现状
  4.1.3武汉市生活垃圾处理外包中的有益探索

  4.2武汉市生活垃圾处理外包政府履责存在的问题
  4.2.1政府在城市生活垃圾处理外包中定位不够合理
  4.2.2政策法规供给不足
  4.2.3城市生活垃圾处理外包产业化程度不高
  4.2.4相关社会组织力量薄弱
  4.2.5合作共治机制不健全

  第5章国外城市生活垃圾处理外包政府履责经验
  5.1日本政府在城市生活垃圾处理外包履责实践
  5.1.1政府构建完备的城市生活垃圾处理外包制度
  5.1.2政府鼓励多主体共同参与

  5.2德国政府在城市生活垃圾处理外包履责实践
  5.2.1建立完备的城市垃圾处理法规体系
  5.2.2政府合理定位自身角色进行融资和监管

  第6章城市生活垃圾处理外包中政府履责对策
  6.1政府在城市生活垃圾处理外包中做好角色定位
  6.1.1提高科学决策能力
  6.1.2健全政府财政职能
  6.1.3加强城市生活垃圾处理外包监管评估力度

  6.2健全城市生活垃圾处理外包政策法规
  6.2.1完善城市生活垃圾处理外包政策法规顶层设计
  6.2.2强化城市生活垃圾处理外包地方性立法
  6.3推动城市生活垃圾处理外包产业化
  6.3.1整合资源实现外包一体化
  6.3.2建立健全平等、开放的外包市场环境
  6.3.3投资主体多元化

  6.4加大对社会组织扶持力度
  6.4.1逐步减少政府对社会组织行政干预
  6.4.2加大对社会组织扶持力度
  6.4.3建立健全人才储备机制
  6.5健全合作共治机制

结语

  良好的生活环境能够提升居民生活幸福感的同时城市生活垃圾处理外包产业化也能够带动本地区经济发展,优化投资环境。城市生活垃圾处理外包是政府转变职能的表现形式,可以减轻政府财政压力、提高城市生活垃圾处理的效率和质量。这种转变不是一蹴而就的,虽然在实践过程取得了不错的成绩但是不可避免会出现各种问题,这些问题使政府在城市生活垃圾处理外包中难以很好的履责作为城市管理工作者应当看到城市生活垃圾处理外包的前景,不再是政府一家独大,而是由多主体共同参与。

  通过完善的法制体系规范外包工作,扮演好监管和评估的角色,支持鼓励企业、社会组织、第三方、市民和志愿者团体参与城市活垃圾处理服务提供和监管评估中来。笔者通过大量资料查找,对比分析,以武汉市为例,分析武汉市生活垃圾处理外包状况,找出武汉市政府在城市生活垃圾处理外包工作中履责不当之处,针对问题,借鉴发达国家经验提出相应对策。即:政府合理自身定位;健全城市生活垃圾处理外包法律法规;推动城市生活垃圾处理外包产业化;加大对社会组织的扶持力度;健全合作共治机制。通过撰写本文笔者受益良多。城市生活垃圾处理外包是当前较为有效解决"垃圾围城"问题的方式,城市生活垃圾处理外包仅由政府部门难以做到尽善美,还需要更多主体关注和参与才能彻底摆脱困扰,建立和谐、永续发展的城市。

  致谢
  参考文献

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