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私企承接公共服务“撇脂”行为治理探析

时间:2019-08-19 15:13作者:乐枫
本文导读:这是一篇关于私企承接公共服务“撇脂”行为治理探析的文章,本文沿循着"提出问题-分析问题-解决问题"的思路,共分六个章节对我 国公共服务社会化改革中的"撇脂"现象进行了探讨。

摘 要

  近年来,关于"公共服务外包"、"公共服务公私合作""公共服务民营化" 等公共服务社会化改革的理论探讨愈来愈多,成果颇丰,但是鲜有文献从私营企 业的角度出发探讨其在公共服务社会化改革过程作为公共服务承担者所存在的问 题。本文在研读既有相关理论和借鉴相关研究成果的基础上,通过对私营企业在 提供公共服务时出现的"撇脂"行为的理论阐释出发,结合相关案例研究,深入 探索其产生机理从而梳理出矫正这一问题的现实举措。本文期望通过更新理念、 完善法制、创新机制、强化监管使公共服务多元合作供给体系最大限度地发挥应 有的潜能,从而优化我国政府与私营企业的公共服务的合作供给结构与方式,以 进一步推动我国公共服务社会化改革的良性发展。

  本文沿循着"提出问题-分析问题-解决问题"的思路,共分六个章节对我 国公共服务社会化改革中的"撇脂"现象进行了探讨。第一章绪论部分主要通过 梳理相关研究成果,确立研究思路、选择研究方法;第二章主要对企业的"撇脂" 行为进行学理分析,在理论源流方面挖掘"撇脂"问题产生的原理,并基于不同 理论视角分析其在公共领域发酵滋长的原因;第三章结合实践中的典型案例,对 私营企业承接公共服务时的"撇脂"行为进行归纳总结,并分析该行为对政府、 社会组织、公民及整个公共服务社会化改革过程的消极影响;第四章从内在价值、 制度设计、协作关系、运行机制和责任链条五个角度分析公共服务社会化改革中 "撇脂"问题的产生动因;第五章从多个维度分析治理公共服务社会化改革中"脂"问题的路径;第六章对本研究做出总结和展望。论文研究认为,要从强化公 共精神、完善相关配套法制、构建平等合作关系、优化运作机制、修复公共责任 链条等五个方面入手,切实转变"中心-边缘"思维、实现从"协作"向"合作" 的转变,才能促使私营组织与政府、社会组织及公众之间建立起透明、合作、互 信、互利的公共服务合作体系。

  关键词:公共服务社会化改革;撇脂;多元合作;公共性

公共服务

Abstract

  In recent years, there have been more and more discussions on the socialization reform of public services such as "public service outsourcing", "public service public-private cooperation supply" and "public service privatization", and the results are fruitful。 However, few studies have explored the problems of private enterprises as public service undertakers in the process of public service socialization from the perspective of private enterprises。 Based on in-depth study of relevant theories and drawing on relevant research results, through the theoretical explanation of the "Cream-skimming" behavior of private enterprises in providing public services, combined with relevant case studies, this paper explored the mechanism of its occurrence and provided the practical measures to correct this problem。 This paper expects to maximize the potential of the pluralistic cooperative supply system of public services by renewing the idea, improving the legal system, innovating the mechanism and strengthening supervision, so as to optimize the structure and mode of the cooperative supply of public services between the government and private enterprises so as to further promote the sound development of the socialized reform of public services in China。

河南快三开奖结果   Following the train of "asking questions - analyzing problems - solving problems", this paper was divided into six chapters and discussed the "Cream-skimming" phenomenon in the socialization reform of public services in China. The Chapter one mainly reviewed the relevant research results, established research ideas and chooses research methods. Chapter two mainly made a theoretical analysis of the "Cream-skimming" behavior of enterprises, excavated the principle of the "Cream-skimming" problem in terms of theoretical origin, and analyzed the reasons for its growth in the public sphere based on different theoretical perspectives. Chapter three combined with practical cases to summarizes the "Cream-skimming" behavior of private enterprises,and analyzed its negative impact on the government, social organizations, citizens and the whole process of public service socialization. Chapter four analyzed the causes of "Cream-skimming" in the reform of public service socialization from three perspectives: intrinsic value, system design, operational mechanism and responsibility chain. Chapter five analyzed the path of solve the "Cream-skimming" in the reform of public service socialization from many dimensions. The chapter six briefly summarized the full text.The paper held that the change of "Center-Margin" Thinking and transformation from "collaboration" to "cooperation" should be realized from five aspects: strengthening the public spirit, perfecting the relevant supporting legal system, building equal cooperative relations, optimizing operation mechanism and restoring the chain of public responsibility. Only in these ways can we promote the establishment of a transparent, mutually beneficial, cooperative and mutual trust public service cooperation system between private organizations and the government, social organizations and the public,

  Keywords河南快三开奖结果: Socialization Reform of Public Service; Cream Skimming; Pluralistic cooperation; Publicness

目录

  第1章绪论

  1.1选题背景

  20世纪70年代石油危机后,西方世界面临着经济萧条、政府财政赤字且内部臃肿而低效的问题。为了解决这些危机,西方国家进行了摆脱单一的政府供给模式的行政体制改革。到了90年代,"新公共管理改革"已经成为西方国家公共服务社会化改革一种普遍的制度安排。尽管各国在改革的起因、范围、规模、力度上有所不同,但都具有一个相似的基本取向,就是引入市场竞争机制,推动参与主体多元化,以提高公共服务水平及质量。然而,公共服务社会化改革过程中,由于其自身的缺陷,社会化改革实践并没有实现理论上所说的成本节约、供给效率提高、社会公平凸显等优势,反而衍生了一系列问题:如英国政府进行铁路部门的市场化运作后,其花费不降反增,达到了原来的两倍;德国公交系统民营化成本上涨,而票价攀升;美国加州电力服务推向市场后,电力服务供应企业持续亏本导致停产引发州内大面积停电,形成严重的社会危机①。

  公共服务社会化改革过程中,寻租现象时有发生,市场垄断,公共服务质量不达标,盈利不多尤其是无盈利性的公益性服务、偏远地区和弱势群体被忽视等问题凸显。中共十八届五中全会明确指出"创新公共服务供给方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。"随着国家及各省市一系列有关政府公共服务社会化改革的指导性政策的出台,全国各地政府公共服务社会化改革进一步加快了步伐。然而,如同国外的趋势,中国在公共服务社会化改革过程中也出现了私营企业承接公共服务的"撇脂"问题,例如中国的公交社会化经历十年改革热潮之后逐步回收国有,因为民营企业的恶性竞争、挑肥拣瘦,以及跟政府在价格、管理等方面重重矛盾,公交服务质量、价格并没有得以改善;某些地区由社会力量举办了许多豪华养老院,尽管有政府补贴,仍实行"贵族式定价",致使入住养老院的消费投入远远超出普通民众的承受能力;部分公立医院实行市场化后,"大药方"、"提成药"现象一再蔓延,公民"看病难"和"看病贵"等问题反而恶化,医疗价格不断高扬,病人的处境更加艰难。这些问题导致公共服务社会化改革中公共服务公益性和公平性不断流失。党的十九大报告指出,"中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。"公共服务社会化改革过程中"撇脂"导致的服务供给的不充分和不均衡问题,已经超越单纯的政策工具层面而进入到国家治理的范畴。因此,研究公共服务社会化改革中的私营企业的"撇脂"问题,梳理其逻辑机理,正确认识其行为实质,探索其正向引导及治理路径,从关注技术实现转变到价值管理,是一个具有较强社会现实意义的崭新理论课题。

  1.2研究意义

  1.2.1理论意义

  当前学术界对于政府公共服务社会化改革问题的研究,主要集中于政府,还没有系统地从市场主体作为公共服务承接主体进行研究。本文从公共价值的理论视角下对国内公共服务社会化改革过程中的"撇脂"现象进行深入分析,主要有两方面的理论意义:首先,基于崭新的视域进行公共服务社会化改革的理论分析,丰富公共服务社会化改革理论体系的内容。结合"经济人假设"等经济学理论及公共管理的相关理论,界定并厘清市场主体的角色定位及其在公共服务社会化改革中的行为动机,进而针对现行社会化改革中的"撇脂"问题深入分析。其次,深入探析公共服务社会化改革中"自利性"与"公共性"的价值冲突,将价值理性引入公共服务社会化改革研究。以往对公共服务社会化改革的研究由于过分注重技术操作,缺乏对市场主体"自利性"和"公共性"理念的挖掘与思考。从私营企业"撇脂"的角度对公共服务社会化改革中的问题进行系统研究,通过剖析市场主体在公共服务过程中盈利价值与公共价值的冲突,对公共服务改革过程中价值导向的矫正具有重要的理论意义。

  1.2.2现实意义

  本文结合公共服务社会化改革中出现的问题,着重分析私营企业的"撇脂"行为对社会化改革造成的负面影响,提出优化改革的具体途径,以期推动政府公共服务社会化改革的良性有序发展。第一,为我国政府回应民生发展,增强公共服务供给能力,建设人民满意的服务型政府提供理论建言。对"撇脂"问题的深入分析有利于将公共服务协作系统中私营企业"撇脂"的破坏因素控制到最低从而破除政府垄断与私人垄断、保证公共服务数量、提升公共服务质量、满足社会公众多元化需求,增强公民的获得感,推动公共服务的均等化。第二,为进一步完善公共服务协作体系,推进公共服务社会化改革的纵深发展提供对策建议。本文提出,对于"撇脂"行为的克服,必须注重理念疏通、行为引导,制度完善,推动私利与公利融合、私域与公域对接,对建立真正有助于我国公共服务的协作体系,制定切实可行的多元合作的公共服务的供给战略具有政策借鉴性意义。

  1.3国内外研究状况分析

  本文中以"撇脂"、"cream-skimming"作为关键词进行文献检索,结果显示国外关于"撇脂"的研究最初在经济领域后来引申至公共领域,并在公共管理领域相关理论的争鸣中得到了初步探讨;国内关于公共服务领域"撇脂"的研究可谓凤毛麟角,只是一些研究在论及公共服务社会化改革中的种种问题时触及到了类似内容。国内外研究情况具体如下

  1.3.1国外研究状况

  "撇脂"本是一个经济学术语,是实现短期之内获取高额利润的一种定价策略--就像是将奶油最上层的最精华的部分撇走。二十世纪四十年代,雷诺公司新引进的圆珠笔技术在投向市场的过程以远远高出成本的价格售卖,一炮打响了"撇脂"定价策略并在经济学领域作为一种独特的营销方案而延续至今,着名的苹果公司在iPod产品的售卖中也曾采用此策略,大获成功。在新公共管理运动兴起以后,"撇脂"这一概念被引申为私营企业在参与公共服务供给中将"追求利润最大化"作为首要目标的行为倾向。在后新公共管理时期,学者们虽然没有明确提出"撇脂"的概念,但是在对"新公共管理"进行得失评判时,对企业作为公共服务参与者表现出的"自利性"问题进行了批判与分析。新公共服务理论的代表登哈特夫妇指出,民主社会的治理制度应该加强对民主价值观的关注……未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础①。登哈特夫妇的观点确立了民主、公共利益、正义与公平的价值观,并且认为公共管理的关注点应更加专注于人,质疑过分追逐生产率和利润的行为。着名行政学家胡德(Hood)指出,新公共管理诸如效率等价值的实现可能需要会付出相应的代价做交换,这些代价可能是诚实和公平的交易、对责任的坚守,甚至安全和保障、适应力和心情愉悦将作为效率价值的牺牲品。②这斥责了新公共管理理论的"效率"价值对"民主"价值的侵蚀,造成公共服务供给过程中公平正义的缺失,对部分群体诉求和偏好的回避。公共价值管理理论学派则从公共价值的维护和实现的角度来批判社会主体的自利性。在学者摩尔(Moore)看来,公共价值是公民个人期望的集合,公共管理者的重要使命就是探寻和回应公众真实的期望。摩尔在公共价值的定义中着重强调对公民期望和利益的实现,并且指出公共价值的分配方式可以突破市场化的局限性而构建全社会的分配框架,这种分配框架应当是个人利益被集合起来而为广泛的公共利益服务①。他虽然没有关于"撇脂"的直观论述,但是强调公共价值管理者应注重对公民的价值偏好以免对"市场"的倚重而造成公共服务对公平正义的偏离。托本·乔根森(TorbenBeckJrgensen)和巴里·波兹曼(BarryBozeman)提出在供给公共物品和公共服务时应当包含政治责任、平等对待、利益均衡、利他主义、社会凝聚、公民参与等公共价值②,这是对新公共管理"效率"价值的超越,也是对"撇脂"问题的披露。霍纳(Horner)和黑兹尔(Hazel)认为,公共价值由公众通过参与和协商等民主过程来决定,并且公共价值应该内涵更好地服务、增强信任或社会资本、减少或避免社会问题等③,强调公共价值内涵的同时反证了社会主体自利性造成的社会问题。提出网络化治理的公共价值管理者斯托克(Stoker)认为不仅在分配的过程和结果中关注民主,同时民主需要应用在技术效率的实现中,如建构开放、平等、协商对话的合作基础,最终实现公共价值④,斯托克同样注重对民主价值的强调,实现效率与民主价值的统一而非新公共管理强调的单一"效率"价值。关注"公共价值失灵"问题的波兹曼提出一个社会里公共价值失灵的指标,包括公共领域的垄断失灵、短期行为威胁公共价值、市场交易威胁基本的人性价值等⑤,多项指标都无疑凸显了"撇脂"问题的造成的价值风险。

  1.3.2国内研究状况

  尽管关于"民营化"、"公共服务外包"、"政府购买公共服务"等对公共服务社会化改革的讨论在我国已经比较成熟,研究的视角日趋多元,但鲜有研究对公共服务社会化改革中市场主体的"撇脂"问题进行研究。相关研究多集中以下几个方面:

  1、在公共服务社会化改革面临的发展困境的研究中指出企业"撇脂"现象:周义程(2009)探讨公共服务悖论时指出具有排他性属性的公共服务交由市场的后果是低效、契约失灵、寻租和公共服务质量低下①,道出了私营企业的"撇脂"行为。娄峥嵘(2009)认为市场经营者以盈利为目的,因而,会按照市场竞争法则去选择"获利型"项目,而对于不易获利而又不能避开的服务,则有可能消极供给②,其在分析公共服务市场化的行政伦理危机与控制指出了企业"撇脂"的外在表现。夏志强(2013)在分析公共服务多元主体合作供给模式的缺陷与治理时明确指出,普遍服务对私营企业而言等同于其在经济利益上的牺牲和让步,这与企业追求利润最大化的本质相违背,如果这种让步不能得到其他形式补偿,它们可能违反普遍服务的非歧视性原则,产生"撇脂"效应③。沈荣华(2016)在对公共服务市场化隐忧的分析中提到在公共服务市场购买中的黑箱操作,以及由于公共服务市场缺少卖方竞争,难以形成竞争局面,难免导致寡头垄断等④,蕴含了"撇脂"的内容。

  2、在公共服务逆民营化问题原因梳理的研究中概述企业"撇脂"行为:杨安华(2014)引证美国民营化发展由政府购买转向回购服务,指出政府回购公共服务的直接原因是:错误的以为实现了成本节省、质量改进和市场竞争等⑤,同时,基于2000年以来欧美国家政府回购公共服务的考察,再次得出政府回购服务的直观原因主要包括公共服务引入市场机制后呈现出质量降低的事实,成本节省的预设也没有实现,并且合同管理和监督成本高昂以及难以形成竞争格局等。他在讨论回购服务或逆民营化的问题中,说明了私营企业的"撇脂"行为是裹挟在民营化过程中的。林志聪(2014)认为导致民营化方式遭受广泛的质疑,逆民营化浪潮成为新趋势的原因是公共服务民营化实施存在诸多困难,且部分公共服务民营化并未达到有效降低成本、提高服务质量及效率等预期目标⑥,他在分析公共服务逆民营化的缘起、本质与发展趋势的问题中涉及到了企业"撇脂"的描述。

  3、在对公共服务市场化不足的改进对策中阐述"撇脂"问题:瞿志远(2012)在公共服务供给主体间构建一种基于竞争性选择的合作模式的理论框架,提及"服务的质量难以评估和监督时,私人部门将有着通过牺牲服务质量来降低成本的倾向及在缺少对手的情况下,私人部门提供的公共服务也可能会成为新的垄断"⑦的论述,陈述了客观上"撇脂"行为的产生。唐兴霖和马亭亭(2015)提出地方公共服务改革要依靠公共价值的治理途径,因为近几十年在世界范围内的民营化改革潮流单纯在科学管理与人本主义的价值维度中进行简单取舍,弱化了公平、正义、民主的价值原则①,这也点出了"撇脂"的问题,因而需运用公共价值理论的治理之策解决我国地方公共服务供给的困境。陈天祥、郑佳斯(2016)在论述双重委托代理下政府购买社会服务的新解释框架时指出当公共服务推向社会后,代理方基于"成本-收益"商业原则的考虑,他们会首先选取"获利型"服务项目,而对于弱盈利性的服务往往会通过忽视或一再规避的方式应付的"选择性供给"②,这显然是公共服务社会化改革中企业"撇脂"的外在表现。戴祥玉(2016)在对公共服务多元供给模式的发展路径的探讨中表示,随着公共服务市场化范围逐步扩大,企业等市场组织为了适配公共服务供给的准入条件以进行其背后的政策优惠和财政补贴的争夺,极有可能通过故意压低服务价格以排挤其他竞争对手,产生不公平甚至恶性竞争、寻租和官员腐败问题,滋生公共工程建设方面的质量问题,最终的结果是公共服务最终供给的内容、形式与社会需求不符③,其在公共服务市场化的思考中击中"撇脂"问题。

  1.3.3研究现状评述与展望

  国外的研究中,虽然从新公共管理到新公共服务理论、公共价值管理理论的梳理中看到了"撇脂"端倪,但是对该问题的研究仍处于模糊阶段,没有形成体系;国内的研究关于公共服务社会化改革中服务承接主体的自利性引发的问题研究还不够深入和全面,只在对公共服务市场化的困境、逆民营化的产生的理论反思中涉及到了"撇脂"的问题,但也浅尝辄止,尚未有人对"撇脂"做详细的定义,更是缺乏对社会化改革过程中的公共服务承接方-私营企业的"撇脂"行为进行专门的专题探讨。针对公共服务社会化改革中"撇脂"问题研究的匮乏,本论文的目标是从政府治理承接方的角度深入分析公共服务社会化改革中的"撇脂"问题。在研究过程中以企业的"自利性"与公共服务的"公共性"之间的价值张力作为切入点,着重关注加强公共精神,增强研究的系统性和针对性;呼唤法制完善,为"公共服务多元合作"立法并严格执行;明确私营企业是公共服务的合作者而非协作者,认真分析"撇脂"问题表现、原因并提出切实可行的路径建议,使其承担起应有的公共性责任,从而建立起政府、企业和社会组织多元合作供给下的公共服务供给体系。

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  1.4论文研究思路
  1.4.1研究目标
  1.4.2主要内容
  1.4.3研究思路

  1.5研究的创新之处与难点
  1.5.1创新之处
  1.5.2研究的难点1.6研究方法
  1.6.1文献研究法
  1.6.2理论思辨法
河南快三开奖结果   1.6.3案例分析法

  第2章概念界定与理论探讨
  2.1相关概念界定
  2.1.1公共服务
  2.1.2公共服务社会化改革
  2.1.3"撇脂"现象

  2.2相关理论探讨
  2.2.1源头:"撇脂定价"策略理论
  2.2.2辩护:股东利益最大化理论
  2.2.3扩展:新公共管理理论
  2.2.4质疑:新公共服务理论
  2.2.5批判:公共价值管理理论

  第3章公共服务社会化改革中的"撇脂"现象及其影响
  3.1公共服务社会化改革中的"撇脂"典型案例
  3.1.1十堰公交社会化
  3.1.2广东天价养老院
  3.1.3宿迁医疗改革

  3.2.私营企业承接公共服务的"撇脂"行为总结
  3.2.1规避"弱盈利性"的公益性服务
  3.2.2变相抬高服务价格或降低成本
  3.2.3漠视偏远地区和弱势群体利益

  3.3"撇脂"行为带来的公共服务社会化改革梗阻
  3.3.1政府开启"政企利益输送通道"
  3.3.2非营利性组织产生"自利性效仿"
  3.3.3公民满意度下降与"剥夺感"加剧

  第4章公共服务社会化改革中"撇脂"行为的产生原因
  4.1内在价值冲突
  4.1.1企业自利性VS公共服务公益性
  4.1.2企业逐利性VS政府公共性

  4.2制度设计缺失
  4.2.1相关法规供给不足
  4.2.2政策出台混乱零散

  4.3协作关系异化
  4.3.1政府与公民之间异化为商业关系
  4.3.2政府与企业之间异化为主次分工

  4.4机制运行不畅
  4.4.1需求表达机制不健全
  4.4.2招标竞标机制不规范
  4.4.3执行监管机制不严格
  4.4.4绩效评估机制不完善

  4.5责任链条断裂
  4.5.1政府部门监管责任流失
  4.5.2私营企业社会责任感弱化
  4.4.3公民服务监督责任意识缺位

  第5章化解公共服务"撇脂"问题的多重路径
  5.1牢固树立公共精神
  5.1.1强化企业的社会责任感
  5.1.2约束政府的自利性冲动

  5.2完善相关法规政策
  5.2.1厘清公共服务领域的法律关系
  5.2.2有针对性地制订相关单行法律政策条款
  5.3构建平等合作关系
  5.3.1转变"中心-边缘"思维
  5.3.2畅通公共服务公民参与渠道
  5.3.3创建多元主体平等协商平台

  5.4优化服务运作机制
  5.4.1健全需求表达机制
  5.4.2规范招标竞标机制
  5.4.3严格执行监管机制
  5.4.4完善绩效评估机制

  5.5修复公共责任链条
  5.5.1明确定责
  5.5.2齐心履责
  5.5.3严格追责
  5.5.4持续问责第

第6章结论与展望

  本文通过开展国内外"撇脂"相关文献研究,梳理并界定概念,阐释基本理论,通过公共服务领域的三个代表性案例,提炼总结公共服务社会化改革中"撇脂"的行为表现并分析其所带来的负面影响,继而通过理论工具梳理"撇脂"存在的深层次原因,最后,提出在突破旧有理念,在"多元合作"的视域中去疏"撇脂"问题,为公共服务社会化的改革提供参考。本文的研究结论概括如下:撇脂是承接方的企业在公共服务供给过程中将逐利性原则的顺势应用,造成其公共服务过程中变相抬高价格、降低成本、忽视质量、漠视偏远地区和弱势群体表现,究其原因主要在于营利性、逐利性与公益性、公共性的内在价值冲突,制度和政策设计的缺失,政府与公民、企业间的协作关系异化,公共服务运作机的不完善以及主体责任缺失造成的责任链条的断裂。因而,需要在价值引导、制度政策完善、构建平等合作关系和服务运作机制的完善以及责任链条的修复中断寻求解决"撇脂"问题的路径。

河南快三开奖结果   "撇脂"问题的出现表明,公共服务社会化改革作为补充政府职能的有效式也会因其自身的弊端而有损及公共福利和公共利益。因此,这必然是一个伴随着不断修补、不断调适和不断寻求动态平衡的过程。囿于相关材料的详实度有限,本文对"撇脂"问题的挖掘可以说只是冰山一角,但希望能够起到抛砖引玉的作用,通过这样一个思路,有更多的能人志士去参与到"撇脂"专题的研究中。通过在理论上进行学术创新,在实操中建构可操作机制,使公共服务社会化改革在公平、公正、规范、高效的道路上前进。

  致谢
  参考文献

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