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欧洲难民危机处理案例探究

时间:2019-09-16 09:14作者:王成
本文导读:这是一篇关于欧洲难民危机处理案例探究的文章,本文首先分别从理念、体系、能力三个角度提出了公共部门特别是移民管理机构治理难民危机的理论模型,核心内容是:树立善治的目标,多主体共同参与,形成完整的治理体系,完善危机管理的流程,以实现治理能力的提升。
  摘 要
  
  2015年以来,来自中东地区大量难民流入欧洲,给欧洲地区造成了社会危机。中国的周边存在潜在的难民危机风险,而我国的难民危机管理尚处于建设阶段。
  
  本文首先分别从理念、体系、能力三个角度提出了公共部门特别是移民管理机构治理难民危机的理论模型,核心内容是:树立善治的目标,多主体共同参与,形成完整的治理体系,完善危机管理的流程,以实现治理能力的提升。以治理理论、危机管理理论为依据,笔者对欧洲难民危机案例进行了分析和研究,重点观察欧盟及主要成员国德国的实践措施,并分析了实际效果。研究发现,欧洲移民管理的措施较为贴合笔者在假设中提出的理论模型,具体体现为:第一,欧洲难民治理实践保障了难民的基本需求,在立法内容与执法细节上充分保护难民的人权,符合了公共利益最大化的善治理念;第二,欧洲把自身的移民管理机构视为一个自上到下的系统,该系统在外部方面积极地发动社会组织力量,丰富与加强了自身系统的能力,弥补自身的不足,展示了良好的治理体系;第三,关注国际间的沟通协调与执法合作,有助于提升治理能力;第四,欧洲各层移民管理机构遵循了危机管理的一般规律,重视信息的收集与处理,关注事前的预防与事中的快速反应,体现了良好的治理能力。

欧洲难民危机处理案例探究
  
  我国具有难民管理的成功实践,然而也存在现实中的不足。欧洲的难民管理实践案例验证了本文假设的理论模型具有一定的合理性,同时也为我国移民(难民)管理的发展和建设提供了借鉴。基于理论分析和中外实践分析,笔者认为,我国移民管理机构可从以下几方面推进难民危机管理的建设:
  
  第一,确立社会治理理念,将公共利益最大化作为评价实践的标准;第二,完善社会治理体系,发动智库学者、慈善机构等等社会组织,充实社会治理的力量;第三,促进资源的积累与共享,提升治理能力;第四,完善危机管理流程,增强社会治理能力。
  
  关键词:
  欧洲、难民危机、移民管理.
  
  Abstract
  
  Since 2015, a great number of refugees from the Middle East have entered Europe, causing a social crisis. On the other side of the world, there are potential risks of refugee crisis in China's neighboring areas, while China's refugee crisis management is still under construction.
  
  Firstly,thispaperproposesatheoreticalmodelfromtheperspectivesofconcept,systemand capability, for the governance of refugee crisis by the public sector (especially by immigrationmanagement agencies). The core content thereof is: establishing the goal of good governance,involvingmultiplesubjects,formingacompletegovernancesystemandperfectingtheprocessofcrisis management, so as to improve the governance capacity. Based on the theories of governance and crisis management,theauthorstudiestherefugeecrisis caseinEurope,focusingon the practical measures from the EU and Germany, and analyzes the practical effects. This studyfindsthatthemeasuresofEuropeanimmigrationmanagementaregenerallyinlinewiththetheoretical model proposed by the author in the hypothesis, which is embodied in the following aspects:first,thepracticeofEuropeanrefugeegovernancesafeguardsthebasicneedsofrefugees, and fully protects the human rights of refugees both in terms of legislative content and law enforcement details, which conforms to the idea of maximization of public interests. Secondly, Europe regards its immigration management institutions as a top-down governance system, which actively mobilizes the power of social organizations externally, thereby enriching and strengthening the capacity of its own system, making up for its shortcomings. Thirdly, it is very helpful to promote governance capacity to pay attention to the international communication and coordination and law enforcement cooperation, Fourthly, in terms of internal management, the systemfollowsthegeneralrulesofcrisismanagement,attachingimportancetothecollectionand processing of information, and to the prevention in advance and the rapid response in the event.
  
  Our country has successful practices of refugee management, but the general practices are deficient. The practical case of refugee management in Europe verifies the rationality of the theoreticalmodelhypothesizedinthispaper,andalsoprovidesreferenceforthedevelopmentand construction of China's immigration (refugee) management. Based on theoretical analysis and practical analysis at home and abroad, the author believes that China's immigration management institutionscanpromotetheconstructionofrefugeecrisismanagementfromthefollowingaspects: First, we need to establish the concept of social governance and take the maximization ofpublic interests as the criterion for evaluation; Second, we also need to improve the social governance system and mobilize think tank, scholars, charities and other social organizations to strengthen social governance. Third, To accumulate and share resources will help promote governance capacity; Fourthly, improve the crisis management process so as to enhance the capacity of social governance.
  
  Key Words : Europe、Refugee Crisis、Immigration Management.
  
  1、 问题的提出
 
  
  1.1、 研究背景.

  
  难民问题一般具有全球性。2015年爆发的欧洲难民危机已经明显缓解。欧洲移民机构在难民危机管理中功不可没。为了有效应对可能发生的难民危机,我国公安机关需要研究和借鉴欧洲移民机构应对难民危机的实践。
  
  据联合国难民署的数据显示,截至 2019 年 3 月 10 日,联合国难民署在官网上公布的被迫流离失所者的数字约为 6850 万人,其中辗转于本国内的流离失所者约为 4000 万人,流向他国合计约为2850 万人,叙利亚的难民占到了630 万[1]。
  
  2015年以来,欧洲难民问题成为国际社会关注的重点,也给欧洲造成了相当大的冲击。为了避免难民危机发展成为人权危机、人道主义灾难,欧盟决策层以及主要成员国在应急处置方面做了许多努力。时至今日,入境难民与申请避难的人数恢复到了正常水平,危机基本平息。
  
  我国周边共有 14 个陆地邻国,有的邻国发生过难民危机,有的邻国存在难民危机的风险。2011 年,缅甸克钦独立军与政府军之间发生武装冲突,约 5000 名缅甸籍难民进入中国云南边境地区避难[2];2015 年,缅甸果敢地区的武装冲突导致 6 万人次缅甸边民进入中国[3];值得注意的是,朝鲜人口规模与密度[4]均高于叙利亚[5],一旦发生动荡或是战乱,入境我国东北地区的难民规模绝不会低于逃出叙利亚的难民。在难民管理方面,欧洲积累了可资我国借鉴的实践经验。
  
  2018 年 3 月,十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,并批准了这个方案。国家移民管理局(由公安部管理)依法组建并整合出入境管理与边防检查两大职能部门。国家移民管理局负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理,以及外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理等事务,牵头协调非法入境、非法居留、非法就业外国人治理和非法移民遣返。虽然中国政府曾经大量接纳并成功安置了因印尼 20 世纪 50 年代反华、越南 20 世纪 70 年代反华事件来到中国的华侨华裔难民,但是新组建的国家移民局的职能定位、组织结构处在建设时期,其难民管理实践经验仍然不足,管理的实践仍需与时俱进。
  
  2019 年 1 月 24 日,首次全国移民管理工作会议在北京召开。会议认为,全国移民管理系统要构建更加系统完备、科学规范、运行高效的国家移民管理机构职能体系,构建符合全面依法治国方略、适应现实需要和发展要求、基本完备的移民管理法律制度体系,构建统一领导、分工负责、权责明确、协作顺畅的现代化移民治理体系[6]。新时代,如何推动移民(含难民)治理体系和治理能力的现代化,应是我国移民管理工作的重要任务。
  
  笔者多年从事出入境管理工作,曾参与 2015 年江苏徐州遣送缅甸籍避难人员的执法实践,对我国公安机关借鉴难民管理国际经验的必要性有一定的认识,因而拟以“欧洲移民机构与难民危机管理”为题,依据治理理论和危机管理理论,探讨欧洲移民机关参与难民危机管理的背景、实践和借鉴意义。
  
  1.2、 研究意义.
  
  首先,在理论研究方面,通过对欧洲难民危机中移民机构管理实践的案例分析,丰富国际移民管理研究的视角和方法。本文依据成熟有效的危机管理理论、治理理论出发,从理念、主体、流程、能力建设四个方面初步提出应对难民危机的研究假设,即探索构建政府主导、社会参与的危机事件应对模式,然后在假设的引导下对欧洲应对难民危机进行“样本”观察,在此基础上搜集相关材料,对欧洲的难民管理实践给予评价,接着,笔者尝试形成应对难民危机的经验概括,并反过来支持理论假设,最终,实现难民危机极其治理的一般性命题,提取值得我国借鉴与参考的部分。
  
  其次,在实践方面,本文拟以公共管理的视角研究欧洲移民管理部门应对难民危机的有益措施和借鉴意义,增强我国移民管理机关应对可能出现的难民危机的科学性和实效性。近几年针对欧洲难民危机问题,中国学者的研究大多着眼于国际关系或立法的角度,很少从公共管理实践、特别是公共治理和危机管理的角度切入,这自然与我国难民管理的实践不充分、资料不足有关。从公共管理的角度研究欧洲的难民危机管理实践,分析其中的得与失,有助于我国移民管理机构增强底线思维和风险治理能力,居安思危,防患于未然。
  
  1.3、 文献综述.
  
  1.3.1、 国外学者关于欧洲难民危机管理的研究状况.

  
  Justin Borg-Barthet and Carole Lyons 在他们撰写的《欧盟移民危机》(The EuropeanUnionMigrationCrisis)中指出,难民危机可以理解为欧盟内部体制上的危机,成员国对欧盟理念的理解退化,导致他们仅仅顾全自己的主权利益,而非拥抱团结与法制的原则。
  
  文章进一步指出,部分成员国的堕落体现为他们忽视了履行欧盟制度下的人权义务,而欧盟在分摊内责任上也没能根据此理念体现出作用。理念上的退步导致了欧盟以小团体的“自己人”的观念冷脸对待“外来者”,而对待外来者的方式则是这种理念的体现。
  
  文章最后阐明,所谓的理念和价值,正是对人格、人权的尊重[7]。该文的观点恰好符合本文理念假设中对治理理念的评价标准,从而支持了笔者的观点。
  
  Volker Türk 在《展望欧洲共同庇护系统》(Envisioning a Common European AsylumSystem)中分析了当今欧洲共同庇护体系的状况与短板,并提出了针对性的改革构想。
  
  他认为首先应筹备建立起一个超国家(supernational)的机构,确保成员国在欧盟范围内均衡地承担庇护责任;其次,在边境或口岸处加强庇护识别程序,提高避难者的入境概率,从而减少人口走私与贩卖的现象;各项行动措施应基于对环境背景的充分调研之上,特别是要针对移民活动的深层原因,也就是将支援与安置力量投放于来源国,从根源上减少移民数量[8]。Volker Türk 的倡议对于欧洲来说具有相当的针对性:超国家机构的设想,从危机管理的角度来看是一个非常实用的应对方式;加强对庇护需求的建议有利于充分保障难民的基本人权,是公共利益最大化思想的体现;与来源国加强合作一方面可以考虑为政治途径,另一方面也可以理解为风险的缩减。
  
  Janne Grote 撰写的报告《2014-2016 年度庇护流入量变化:德国的应对》(TheChanging In?ux of Asylum Seekers in 2014-2016: Responses in Germany)提供的内容,该报告恰好为笔者研究的对象和时间段提供了全面的素材。该报告详细罗列了 2015 年难民潮爆发后德国政府遇到的各种现实困难,同时也罗列了针对问题所采取的应对措施,包括紧急加盖难民住宿设施、简化避难申请程序、缩减避难审查周期、加强对欧洲外部边境管理的援助等[9]。该报告认为德国在应对难民潮问题的过程中,加强了与外部环境的协作,如欧盟机构、其他成员国,促进了国内各职能机构更加紧密地合作,畅通了信息交换的途径,同时也在社会福利组织间建立了广泛的合作。
  
  以上欧洲学者撰写的论着从保护人权的治理理念、机构优化与风险防范、难民危机一线应对处置、社会组织合作等方面,对欧洲难民危机管理进行了研究,在研究内容、方法、观点方面都具有一定的新意和代表性。
  
  1.3.2、 国内学者关于欧洲难民危机管理的研究状况。
  
  相较于国外,我国国内学者对于欧洲难民危机的研究主要集中在国际关系、移民政策等领域,或是分析危机产生的原因和发展走向。宋全成撰写的《欧洲难民危机:结构、成因及影响分析》介绍了 2015 年入境欧洲难民的结构,从国际关系的角度给出了危机的成因,认为欧洲难民潮对欧洲国家产生了深远的消极影响[10]。宋全成还在《欧洲难民危机中的德国难民政策及难民问题应对》中认为,无论是主权国家层面还是欧盟层面,在解决欧洲难民潮问题上,德国都发挥了举足轻重红的关键作用[11],并详细地罗列了德国在应对难民问题上所做的政策调整和应急措施。这些研究为笔者研究德国案例提供了帮助。
  
  王亚宁撰写的《欧盟邻国政策的边防管理功能研究》指出,欧盟一体化的深入发展对边防安全的要求提高,跨境边防合作显得非常重要。该文还简介了欧盟边防局(FRONTEX)加强与成员国边防合作、提升边防管控能力方面中发挥了重要的作用[12]。
  
  该观点与笔者在本文中所论述的“国际执法合作,提升治理能力”的观点不谋而合。然而该文虽发表于欧洲难民危机爆发之后,却没有涉及欧洲难民危机管理的研究,同时也缺少对移民机构的研究。
  
  伍慧萍在《难民危机背景下的欧洲避难体系:政策框架、现实困境与发展前景》中介绍了欧盟建立的避难政策体系,例如核心法规和财政工具等,同时还介绍了欧盟移民管理机构体系,如欧洲边防局与避难支援办公室[13]。该研究在笔者学习欧洲难民管理问题的初期提供了立体全面的背景介绍。
  
  杨丽梅撰写的《德国难民治理中的协商参与研究——以莱比锡市为例》将社会组织概括成了工具型和智囊型两类,并以德国的莱比锡市作为研究案例,介绍了移民局与社会组织在难民方面的合作形式,以及两种类型的社会组织在其中的不同特点和发挥的不同作用。该研究认为:协商参与式的难民治理中,工具型社会组织因其充沛的人力资源,有效地帮助了移民局解决具体操作性难题;而智囊型社会组织更加全面地掌握各种信息,成为了政府部门的实践反馈,并提出议案,促进法律政策的出台,三者互相联系、统筹兼顾,形成了一个相对完整的组织体系[14]。杨丽梅的研究为移民机构如何发动社会组织,如何与社会组织合作对话提供了启示。
  
  1.3.3 简要分析.
  
  国外的学者特别是欧洲的学者,对于欧洲难民危机的研究主要集中在对现存庇护体系的评价与建议上,或是从国际关系的角度分析危机的成因和影响等,有种“只在此山中,云深不知处”的感受,较少以跳出来的视角审视和总结成功的经验与做法,没有专门论述移民机构的实践和经验教训,也不可能分析欧洲移民机构参与难民危机管理给予中国移民机构的有益借鉴。
  
  国内学者的研究,做到了从外部的视角观察欧洲难民危机,却缺乏同时涵盖“危机管理”、“危机治理”、“移民机构”等元素的研究。而这个方向上的命题,也正是笔者的主要发力点。为此,笔者拟立足公共管理理论、对欧洲移民机构参与难民危机管理实践及其国际借鉴进行分析,以弥补我国学者关于欧洲难民危机管理研究的不足。
  
  【由于本篇文章为硕士论文,如需全文请点击底部下载全文链接】
 
  
  1.4 研究思路

  1.4.1 基本框架
  1.4.2 创新之处
  
  1.5 研究方法
  
  2 理论分析
  
  2.1 概念辨析

  2.1.1 难民
  2.1.2 危机
  2.1.3 移民管理
  
  2.2 理论依据
  2.2.1 危机管理理论
  2.2.2 治理理论
  2.2.3 本文研究假设
  
  3 欧洲难民危机的产生及影响
  
  3.1 难民危机的发展和规模

  3.1.1 源于外部边境监控系统的难民数据
  3.1.2 源于欧洲境内避难申请系统的难民数据
  
  3.2 难民危机的成因
  
  3.3 难民危机造成的影响
  
  4 欧洲移民机构参与难民危机管理的实践
  
  4.1 欧洲移民机构的基本情况

  4.1.1 欧盟决策层面
  4.1.2 欧盟业务层面
  4.1.3 各成员国层面
  
  4.2 欧盟移民机构的主要措施
  4.2.1 研判信息,建立风险模型
  4.2.2 联合行动,支援热点地区
  4.2.3 分流难民,共同承担危机
  4.2.4 加强能力建设,统一执法水准
  4.2.5 发挥社会组织的作用
  
  4.3 欧盟成员国移民机构的主要措施:以德国为例
  4.3.1 安置难民,保障基本权利
  4.3.2 应急响应,提高运转效率
  4.3.3 注重执法细节,体现人权保护
  4.3.4 发动社会组织,共同救助难民
  
  4.4 欧洲难民危机管理的成效分析
  
  5 欧洲移民机构参与难民危机管理的经验分析

  
  5.1 树立治理理念
  5.2 构建治理体系
  5.3 提升治理能力
  5.4 完善危机管理流程
  
  6 欧洲移民机构参与难民危机管理的实践给我国移民系统的有益借鉴
  
  6.1 我国难民管理的有益实践及问题分析
  
  6.2 欧洲移民机构参与难民危机管理实践给我国移民系统的有益借鉴

  6.2.1 树立治理理念,促进公众利益最大化
  6.2.2 构建治理格局,推动难民危机管理社会化
  6.2.3 提升治理能力,加强难民危机管理能力建设
  6.2.4 完善危机管理流程,提高难民危机管理效能

  结 论

  基于危机管理理论、治理理论以及相关实践,本文提出一个治理难民危机的理论假设,即难民危机管理的质量与树立善治的目标、形成多主体共同参与的治理体系、完善危机管理的流程,提升治理能力密切相关。以此假设为分析框架,笔者通过研究发现,欧洲移民机构在应对此次难民危机中的具体实践措施,较为符合本文的理论假设:第一,在理念方面,坚持从公共的利益出发,最大化地保护难民人权,对不同的弱势群体采取不同的人道主义帮助;第二,在治理体系方面,欧洲移民管理机构充分发动社会组织力量,例如,智库论坛为决策提供依据和反馈,各种公益慈善组织协助并拓展了公共部门一线人员的工作能力,这样的实践做法不仅加强了自身系统的能力,也弥补了自身的不足,形成了良好的治理体系;第三,在治理能力方面,欧洲移民管理机构加强各机构间的执法交流合作,既促进了资源共享,也统一了实践操作的标准;第四,在危机管理流程方面,欧洲移民管理机构遵循了危机管理的一般规律,重视信息的收集与处理,关注事前的预防与事中的快速反应,同时还重点关注国际间的沟通协调与执法合作,体现了良好的治理能力。

  从成效来看,欧洲难民危机集中爆发于 2015 至 2016 年,然而从 2017 年以及之后的各项数据来看,难民的申请数量大幅下降,恢复到了之前的水平,绝大多数的避难申请均得到了有效裁决,未出现大量积压的现象。此外,主要的难民群体在较短的时间内被纳入了治理的框架内,避免了因混乱而可能造成的次生危机,使欧洲能够成功地度过了难关。总体来说,难民危机在公共管理的层面上得到了有效的控制和缓解。

  因此,笔者认为,欧洲的实践验证了本文假设的理论框架是成立的,因而,该分析框架、欧洲难民危机管理实践可以为我国移民(难民)危机管理提供有益参考。

  对比欧洲的难民危机管理实践,我国移民管理机构可以分别从治理理念、治理体系和治理能力方面加强借鉴与学习:第一,应当在立法执法、政策制定、实际操作中融入公共利益最大化的理念,坚持以人民为中心的发展思想;第二,加强治理体系建设,充分发挥社会组织在公共事务中的作用;第三,要重视人力、物力资源的积累与共享,提升治理能力;第四,以危机管理的思路完善各项流程,要重视信息情报的收集、处理、交流,同时要筹划基础设计,提高对难民的接纳力、承载力。

  本文在以下几方面进行了有益的尝试:一、笔者在分析问题、观察问题的时候,结合了主流的治理理论与危机管理理论,因此,在理论依据方面,本文具有较强的合理性;二、本文尽可能全面地收集第一手外文资料,而非国内文献的研究或是转述,因此,本文论据较为可靠,可以有力地支持了本文的核心观点;三、本文分析了欧洲难民危机管理之于我国移民管理机构值得启发与借鉴之处,因此具有一定的实际价值。

  本文不足的地方包括以下两点:有些观点需要进一步论证,欧洲移民机构参与难民危机管理的有益借鉴需要继续研究;限于篇幅,在主要欧盟成员国的难民管理实践方面,笔者假定德国的实践最具有研究与借鉴的价值,因而仅仅选取了德国作为考察对象,而疏于对其他成员国的观察,这可能会造成论据无法充分有力地支持论点的缺点。

  因此,后来的研究者可继续研究欧盟其它成员国的实践,以进一步研究移民机构在难民危机管理中的职能作用。

  参考文献

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